社區減負
  策劃人語:
  在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下,站在社會治理最前沿的社區,受到人們前所未有的關註。很多地方開始了新一輪的社區減負探索,但對改革的路徑和成效,人們並沒有十足的把握。
  多年來,社區負擔越減越重。“小巷總理”不堪重負,社區牌子、台賬等形式主義多,自治與服務能力不足等問題,已成為人們的共識。社區負擔的根源在哪?減負到底應該怎麼減?社區深化改革之路又在何方?
  2013年以來,在治理體系現代化、簡政放權、購買服務等一系列新理念下,一些地方的社區減負改革,開始出現不同以往的氣象,讓人們看到了基層社會治理創新的希望。
  為此,本刊記者沉到社區,觀察、記錄南京、銅陵、寧波等改革先發地區的創新經驗。
  儘管社區“減負令”已經出台半年,但武漢市武昌區某社區黨支部書記趙剛,仍然忙得像“陀螺”一樣。
  “文件出台後,會議確實減少了,但許多檢查、評比等,仍讓社區忙不停。”趙剛所說的文件,是武漢市今年2月出台的社區減負九項規定,包括取消市、區、街與社區簽訂的工作目標責任書;取消面向社區開展的達標評比活動;精簡社區參加的各類會議等。
  這九條“軍規”雖然都直指社區負擔的“病竈”,但卻再次遭遇執行難。從事社區工作14年的趙剛,經歷這樣的減負已經不止一次了。在他看來,社區減負似乎陷入了一個“怪圈”,每次都是減完之後再反彈,10多年來社區負擔越減越重。
  而據《決策》記者的調查,社區“減負怪圈”絕不是武漢獨有,全國很多城市都或多或少存在這樣的現象。“怪圈”究竟是如何形成的?破解之道又在何方?
  十年“減負路”
  趙剛記得,早在2002年,武漢市政府就曾下發“切實減輕社區居委會負擔”的通知,禁止部門在社區濫掛牌子、濫搞檢查、亂向社區攤派,並強調各部門“不得與居委會簽訂本應屬自身工作職責的目標責任書”。
  然而,減了兩年,居委會的工作不但沒減,反而從2002年的160多項增加到了200多項,幾乎所有職能部門的工作都能在社區找到縮影。儘管文件中有,“對於各部門派給居委會職責外的工作,居委會可以拒絕”這樣的“尚方寶劍”,但實際上居委會很難說“不”。
  有街道幹部坦言,別看社區鬧得歡,到時候還不是要聽我們一句話;還有部門工作人員宣稱,你們社區只搞自治,派給你們的事情這也不乾、那也不管,還留著你們做什麼?
  社區減負砍掉伸進社區的“腿”,基層政府和部門的阻力可想而知,因此在實際執行中,減負文件成了一紙空文。
  2004年,時任武漢市市長李憲生在調研時發現,一個僅7個人的居委會竟掛了60多個牌子。他當場表態,要為社區減負摘牌。
  有了市長“下決心”,武漢在全市層面統一部署,集中清理社區濫掛牌問題。並且在全市所有社區居委會推行“雙準入”制度,即職能部門確需交社區完成的工作和對社區的檢查、考核,必須交由社區建設領導小組辦公室審核。
  “一塊牌子意味著一項工作任務、一套台賬和隨時的檢查。”趙剛說,看得見的牌子可換、可減,但壓在社區肩上的工作是換不了、減不掉的。
  雖然牌子暫時摘掉了,但有些部門會採取一些迂迴的辦法,自行下派任務到社區。趙剛舉例說,一個執法部門對社區居委會承諾說:“以後社區里哪裡有違規現象,就馬上打電話給我們,我們立即來解決,你們只報個信就行了。”
  可是,事情並沒有這樣簡單。當居委會應部門要求,花大氣力把轄區內的幾處違章行為調查清楚,並將名單交給該部門。不料,該部門工作人員說,“我們明天採取行動,你們居委會必須派人隨同。”於是,拆違工作事實上成了居委會的一項工作任務。
  “這麼多工作,每一項都不是隨便應付得了的。”趙剛說,對於只有七八個工作人員的居委會來說,為了乾好政府部門壓下來的工作,不得不疲於奔命。
  去年8月,趙剛給武漢市主要領導寫信,呼籲為社區減負。信中直言:機關很大一部分工作職能下移成了社區的日常工作,但跟蹤指導服務卻跟不上;有些應該由上級部門完成的工作,也順勢交給了社區;社區人手少、任務重,有的社區為完成任務,只得到處找數據拼湊。
  不久之後,武漢市長唐良智進社區實地調研。隨後,武漢市委、市政府啟動了大規模的社區調研,半年後“減負九大規定”出台。
  與十年前相比,同樣都是市長親自拍板、強力推動,減負的各項禁令也是似曾相識,而社區負擔重的“頑疾”依然沒有得到“根治”,社區減負似乎陷入了一個越減越重的“怪圈”。
  “換湯不換藥”?
  在落實社區減負“九項規定”的實施細則中,武漢市詳細列出社區職能的“正面清單”,例如公章,只能用於哪些範圍等等。並規定,清單之外一律不得要求社區蓋章。
  但現實中,趙剛仍然被各種出證明、用公章所困擾。他們社區每天要蓋20多個章,除了房產、居住、醫保等常規的證明以外,還要蓋很多“無釐頭”的章。如果社區不蓋章,一些部門就不辦理,因此即使不在清單之列,居民也非要蓋居委會的章不可。
  “社區的章蓋了,就得負法律責任。我們社區一年得蓋出200多個章子,萬一哪一個章子蓋出麻煩,居委會如何擔待得起?”令趙剛困惑的是,一些部門只認章,對證明內容無所謂,“許多證明不了的事兒,何必要為難居民?”
  更讓趙剛困惑的是,儘管他在社區工作10多年,但仍然釐不清居委會的職責,到底哪些工作社區應該做,哪些不應該做,哪些工作又應該由社區協助做。
  在各地社區減負探索中,社區工作“準入制”是普遍推行的措施,實行“準入制”的前提就是釐清社區職責。而在長期關註社區問題的華中師範大學社會學院院長向德平看來,這個問題從理論上講好像很簡單,但現實生活中要釐清職責很困難,因為社區既有服務職能也具有管理職能。
  “既然有管理職能,上級部門就能把工作任務加給你,加的時候社區是無力拒絕的。”向德平說,比如社區有個活動室,工會說要掛個牌子搞下崗工人活動室,婦聯說要辦婦女活動之家,社區都沒辦法拒絕。
  “準入制”本應該像一張過濾網,將不該社區負責的工作排除在外,但執行的效果並不理想。除了“準入制”,另一個“看上去很美”的減負措施是“權隨責走、費隨事轉”。在趙剛看來,這同樣“換湯不換藥”。
  他做過統計,在12個條線部門下放的32項工作事項中,其中有經費的11項,無經費的21項。而且,下撥社區服務工作經費的統計口徑是以戶籍人口為準,而社區的服務對象也包括了大量的非戶籍居民。
  “經常事已下轉,費卻無人問津,事轉費不轉。所有的問題、矛盾、壓力全壓在居委會。”向德平告訴《決策》,即便沒有經費,處於行政管理體制末端的社區,也要完成上級交辦的任務,幾乎沒有拒絕的權利,“問題就在於社區無力拒絕,除非有一個強有力的法律和制度保障。實際上,我們還需要更大力度的東西。”
  行政化之弊
  為了能解決社區負擔重、減負難的問題,不少地方都進行了大量的調研,而調研結果都無一例外地表明,社區居委會負擔80%以上,來源於基層政府和上級部門下派的行政性工作。
  而南京師範大學社會發展學院教授吳亦明,經過深入研究發現,社區的實際負擔和人們看到的是有差異的。因為部門工作任務在社區一般都有100多項,光台賬就有幾十本,這些都有指標、都要考核,但社區居委會最多十幾個人,不可能完成這些工作任務。
  “有點頭腦的人都明白,這是不可能做到的。”吳亦明一針見血地指出,其結果就是大量的工作落實只有紙面和台賬,並沒有具體的工作,“而台賬基本上是造假的、虛擬的。”
  吳亦明發現,居委會所承擔的實質性任務,往往是政府佈置的突擊性任務,比如經濟普查、大掃除等臨時性、突發性的工作,”常規工作和日常管理,其實很多都是走過場,該做的社區公共服務做不了,而所謂社區自治基本是停留在形式上”。
  在採訪中,一位社區居委會主任告訴《決策》,居委會職能錯位、社區行政化問題嚴重,最主要的是部門考核多,考核意味著做台賬,“做台賬要花費大量的時間和成本,特別到年底的一兩個月,什麼都乾不了,專門做台賬,加班加點。而且上級部門還要求台賬製作精美,跟畫冊一樣。考核時我們要喊汽車來拉,真是形式主義。”
  “根本原因是政府職能沒有轉變。”在吳亦明看來,傳統的政府管理模式直接制約著社區的運作方式,全能政府包攬了大量的行政事務和社會管理事務,“很多事務本來是要區分的,行政事務由政府做的,市場事務需要企業來做,有些社會事務應交由社會來做,但在傳統的行政方式下,這些是不區分的,最終都落實到最基層的社區。而在貫徹的過程中,官僚主義、形式主義隨之而來。”
  在行政化的運作體制中,社區居委會實際上成了街道下屬機構,經濟和管理權都在街道,隨時聽從街道指示完成各項任務。居委會只擁有對社區居委會財產的使用權,而管理權、所有權、人事權、財政權全部掌握在街道辦事處手中。
  此外,街道還對社區資金行使審批權,對於社區各項指標有制度考核,種種原因導致了社區行政化難以扭轉。在這樣體制機制下,社區減負往往都是無功而返。
  尋找“最佳結合點”
  為了去行政化,一些地方也曾嘗試建立社區工作站,實行“政社分離”。但在操作中,如果還是一套班子、合署辦公、交叉任職,社區減負等於空談;如果兩套班子,不僅社區人手不夠,而且完全“去行政化”也可能導致居委會“邊緣化”。
  採訪中,很多基層幹部認為,在實際操作中,去行政化基本做不到。政府服務居民的這些職能,最終要通過社區來實現,社區治理並不是去行政化,而是要提升服務,兩者不矛盾。
  “客觀地講,應該是去機關化,而不是去行政化。”一位區委書記告訴《決策》,社區減負減什麼,實際上是減形式化的東西,減掉應該由職能部門承擔的事情,但真正為民服務的政府職能,必須要通過社區得到落實,“現在政府、社會各界以及居民對社區的要求,或者說社區承擔的責任,比過去的街道和居委會都要重,自治只是其中的重要內容之一”。
  而在很多專家看來,社區居委會還是要回歸自治功能、“當社區自治做好了,居委會的負擔就減輕了。不管從歷史還是現在來看,社區是有自治的能力和意願的。關鍵是我們怎樣讓他們來自治?這些年我們進行了一些探索,但可以說要走的路還很長。”向德平說。
  “是自治還是服務?在中國現實語境下,第一關鍵詞還是服務。服務好了,社區居委會功能發揮了,自治才能強化,否則強化自治功能就缺乏基礎。”吳亦明認為,當下應該更多地思考,怎麼把行政功能和自治功能整合起來、融合好,而不是把兩者對立起來,“如何在行政化和自治中找一個最佳結合點?目前都還在探索之中”。
  在“行政全能主義”和“社區自治主義”的爭論中,培育社區社會組織、政府購買服務,成了人們唯一的共識。
  “社區社會組織這幾年有很大進步,但目前能力還是不足,這也是政府不放手的一個重要理由。那麼政府應該怎樣去培育社區社會組織?”向德平認為,關鍵是通過購買服務。
  “不是所有都購買,可以分領域、分地區,選擇一些社會迫切需要的領域,一些政府想做沒有做好、或者需要專業技能的領域,先進行購買服務。”在向德平看來,在這個過程中,社區社會組織可以獲得一些空間,等到他們發展到一定程度,政府就可以大規模去做了,“也許只有到那時候,社區負擔問題才能得到真正解決”。
(原標題:社區“減負怪圈”)
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